在中国现有制度下，中国企业的海外投资并购需要有发改、商务和外汇管理等多个政府部门的批准，审批程序繁复耗时且缺乏透明度，其结果也往往难以预测。现有的海外投资审批制度为此常常受到各方面的批评。

　　近年来，中国政府一直试图简化海外投资的审批程序，这些努力在中共十八届三中全会后取得了一系列的进展。国务院在2013年11月修订了《政府核准的投资项目目录》（下称“《目录》”），其中对海外投资的审批作出了一些重要的简化。作者也曾对此做过介绍。

　　2014年3月24日，国务院发布了《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》(下称“《意见》”)，其中也涉及海外投资的内容。2014年4月8日，国家发改委发布了新的《境外投资项目核准和备案管理办法》(下称“《发改委办法》”)，从发改委的角度细化和落实了《目录》的内容，将于2014年5月8日实施。2014年4月16日，商务部也发布了《境外投资管理办法（修订）（征求意见稿）》(下称“《商务部修订版办法》”)。作者在此为读者做一个梳理和总结。

　　《发改委办法》遵循了《目录》的内容，规定只有中方投资额10亿美元以上、或涉及敏感国家和地区或敏感行业的对外投资才需由国家发改委核准，其中投资额20亿美元以上且涉及敏感国家和地区或敏感行业的项目，需由发改委提出审核意见，报国务院核准；所有其他项目均只需备案，其中央企投资项目、或地方企业投资3亿美元以上的项目由国家发改委备案，其他项目由省级发改部门备案。

　　“敏感国家和地区”是指未建交或受国际制裁国家，发生战争、动乱等国家和地区。而“敏感行业”则包括基础电信运营、跨界水资源开发利用、大规模土地开发、输电干线电网、新闻传媒等行业；这两个概念合在一起，与过去制度下应由国家发改委核准的“特殊项目”的范畴基本一致。值得一提的是，与过去不同，新的体制下决定审批层级的门槛不再对资源类和非资源类投资项目作区分。

　　《发改委办法》还规定，中资企业在境外投资实体的再投资项目，如不需要境内主体提供融资或担保，不再需要办理核准或备案。相比之下，2004年《暂行办法》要求核准的项目包括境内法人通过在境外控股的企业或机构在境外实施的投资。但是，中国海外投资审批制度的一个重要基础是外汇管制条件下企业对外投资的换汇需要。如果企业已在境外有投资实体且有能力在境外筹集资金，就有可能不经审批直接在境外完成投资收购，对此审批机构缺乏“抓手”。新的《发改委办法》索性去除了这项要求，在这一点上超出了《目录》的简化力度。

　　《发改委办法》规定，项目核准办理时限为20个工作日，如无法在20个工作日做出决定的，经发改委负责人批准可延长10个工作日，并将延长的理由告知申报方；项目备案办理时限则为7个工作日。而且《发改委办法》还规定，对于申请材料不符合要求的，发改委必须在递交材料后5个工作日内一次性告知。不过需要指出，上述时限其实与《暂行办法》的规定基本一致，只是《发改委办法》增加了5个工作日内一次性告知的要求。

　　由于国务院2013年《目录》中没有提及项目信息报告（即所谓的“小路条”），业内曾有猜测此项要求有可能被去除。但令人遗憾的是，《发改委办法》保持了这项要求，规定中方投资额3亿美元以上的境外收购或竞标项目，在对外开展实质性工作之前应向发改委报送项目信息报告，发改委对符合国家境外投资政策的项目在7个工作日内出具确认函。国务院《意见》曾提出要优化事前信息报告确认程序，这将如何在海外投资项目信息报告制度里得到反映值得关注。

　　在过去实践中，发改委一般会在一个境外收购或竞标项目只出具一份确认函，以避免中国企业间的“自相残杀”，这也是项目信息报告制度的一个主要出发点；《发改委办法》实施后这种做法是否会延续也值得关注。这方面一个近期的案例就是清华紫光集团和浦东科投对锐迪科微电子的争夺，也许发改委在此项目上的立场会给业界一些指引。

　　《发改委办法》规定的核准项目的条件为：（一）符合国家法律法规和产业政策、境外投资政策；（二）符合互利共赢、共同发展的原则，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反我国缔结或参加的国际条约；（三）符合国家资本项目管理相关规定；（四）投资主体具备相应的投资实力。这虽然与《暂行办法》的表述不尽相同，但似乎没有实质性的区别，同样在法律法规之外还包括了产业政策、境外投资政策等因素，给审批机构留下了较大的自由裁量空间。

　　好在这些条件只适用于需核准的项目，即投资额10亿美元以上或涉及敏感国家和地区或敏感行业的项目，范围大大缩小了。

　　在商务部门方面，《商务部修订版办法》规定，国内企业境外投资涉及敏感国家和地区或敏感行业的，由商务部核准，其中央企向商务部提出申请，地方企业通过省级商务部门向商务部提出申请；其他情形下仅需备案，其中央企报商务部备案，地方企业报省级商务主管部门备案，备案时间3个工作日。《商务部修订版办法》中“敏感国家和地区”的定义与《发改委办法》基本一致，但“敏感行业”则定义为“包括涉及使用国家限制出口的产品和技术、涉及多国（地区）利益等。”

　　由于绝大部分中国企业海外投资和并购项目的金额不会达到10亿美元，也不涉及敏感国家和地区或敏感行业，在上述改革实施后，这样的项目只需在国家或省级发改和商务部门备案，发改部门备案时间缩短到7个工作日，商务部门备案时间则为3个工作日；如果企业已有海外平台，不需要境内实体的财务支持就可以通过海外平台完成的投资和并购甚至不需要经过审批。因此，新的制度将大大简化绝大多数中国企业海外投资和并购项目的审批要求。